反ＧＭイネ生産者ねっとNo．569
2004年5月28日
農業情報研究所
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ＥＵのＧＭＯ新規承認モラトリアム解除と
ＧＭＯをめぐる欧州の状況（上）
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欧州委員会は5月19日、シンジェンタ社が申請していたＢｔ11系統の遺伝子組み換え（ＧＭ）トウモロコシ由来のスウィートコーンの販売許可を決定した。これにより、ＥＵの遺伝子組み換え体（ＧＭＯ）販売新規承認の「事実上のモラトリアム」が解除されたことになる。
このモラトリアムは、1999年6月24日、ＥＵ環境相理事会がＧＭＯに関する法律を強化（特にリスク評価と公衆への情報提供の手続の強化、表示の導入）する立法に関して共通の立場を採択したことで決定的となった。それは法的拘束力をもつモラトリアムの決定ではないが、事実上、これらの新たな立法が採択され、発効するまで、新規ＧＭＯ販売の許可を停止することを含意し、「事実上の」モラトリアムにつながった。このとき、デンマーク、フランス。ギリシャ、イタリア、ルクセンブルグの5ヵ国が、欧州委員会がＧＭＯとそれに由来する製品のトレーサビリティーと表示に関する規則を提案するまで、新たなＧＭＯ承認は拒否するという宣言を出した。だが、この法律強化のプロセスは、今年4月18日のトレーサビリティーと表示に関する新規則の発効により完了した。従って、今回のモラトリアム解除は時間の問題だったといえる。
一部反ＧＭ団体は、この決定のタイミングをとらえ、欧州委員会は70％がＧＭＯを拒否する欧州市民の意見を無視し、米国とＷＴＯに突き動かされたと批難する。昨年5月、米国はカナダ、アルゼンチンとともに、ＥＵのＧＭＯ新規承認モラトリアムを国際貿易ルール（主に、確たる「科学的根拠」なしに貿易を制限することを禁じるＷＴＯ衛生植物検疫＝ＳＰＳ協定）違反だとして、ＷＴＯに訴えた。その審理が始まる6月初めまでに米国が問題とする事実そのもの完全に消滅させ、米国の言い分を無効にしようとしたというわけである。確かに「外圧」が今回の決定に影響を与えたことは否定できない。ＥＵのバーン食品安全・消費者保護担当委員は、「この決定はＷＴＯの手続に影響を与えると思う」、「告訴側の主張の維持は非常に難しくなるだろう」と言う。だが、これは本質的な問題ではない。
より本質的なことは、ＥＵ政府たる欧州委員会がＧＭＯ、バイオテクノロジーの熱心な推進者であることだ。欧州のバイテク産業は、このモラトリアムが障害となって米国に大きく遅れをとっている。バイテク産業は国や地域の経済の将来を左右する重要部門であり、これは容認できない。モラトリアムは一日も早く解除しなければならない。これが委員会の基本的立場である。そのためにこそ、世論が受け入れるように、長い時間をかけて厳格なＧＭＯ規制を作り上げてきたのだ。それにもかかわらず「モラトリアム」が解けないとすれば、今までの一切の努力が無駄になる。バーン委員は、「ＧＭスィートコーンは世界で最も厳格な販売前評価を受けた。従って、食品安全は問題ではなく、消費者選択の問題である。ＧＭＯに関するＥＵの新ルールは明確な表示とトレーサビリティーを要求している。表示は消費者が心を決めるために必要な情報を提供する。従って、消費者は自分が買いたいものを自由に選ぶことができる。欧州委員会は、厳格で明確な規則に基づいて、責任をもって行動する」と述べている。
だが、このモラトリアム解除により、事態は委員会の思惑どおりに進むのだろうか。今回の販売承認の対象は、缶詰または生鮮スウィートコーン（トウモロコシ）の輸入品だけである（Ｂｔ11系統ＧＭトウモロコシの穀粒は、98年以来ＥＵへの輸入を許可されており、飼料や派生食料品、すなわちトウモロコシ油、トウモロコシ粉、砂糖とシロップ、スナック食品、焼き物食品、揚げ物食品、甘菓子、ソフトドリンクに使われてきた）。しかし、食品・飼料として利用されるだけでなく、栽培も目的とするものも含む33のＧＭＯが許可を待っている［注］。これらが続々と承認されることになるのだろうか。バーン委員は、今回の決定により、今後の承認過程は容易になる、許可されるものが増えるほどにますます容易になると楽観的である。だが、そうとも言い切れない様々な要因もある。ＥＵのモラトリアムは、途上国を中心とする世界の他の国々にもＧＭＯ導入を躊躇わせる最大の要因をなしてきた。今後のＥＵの動きは、世界の農業バイオテクノロジーの動向にも大きな影響を与えるだろう。
ここで、今後のＥＵの動きを左右するであろう様々の問題を考えておきたい。これらの問題は、何よりも、今回の承認に至ったプロセスのなかに現われている。
［注］英国「インディペンデント」紙によれば、バーン委員は、「Ｂｔ11はＥＵで許可を勝ち得た35番目のＧＭ製品であり、他の33の他のＧＭ製品がパイプラインにある」と発言している。ただし、Ｂｔ11承認を発表する欧州委員会のリリース）に付録として掲げられたリストによると、モラトリアム以前に承認されたＧＭ食品は10種、ＧＭＯ製品は18種であり、許可がペンディングとなっているＧＭ食品は16種、欧州委員会が承認申請の通報を受け取ったＧＭＯ製品は24種となっている。
承認のプロセス
今回承認されたスウィートコーンは、99年2月11日、ノヴァルティス（その後シンジェンタ）がオランダの当局に新規食品または新規食品成分として販売許可を求めたものである。オランダ当局は、このＢｔ11スィートコーンは通常のスィートコーンと同様に安全であるという結論した。しかし、フランス食品衛生安全庁（ＡＦＦＳＡ）はその分子的特徴と毒性に関して一層の研究を要請する意見を出した。ＥＵの科学委員会が提起された問題を検討、オランダ当局と同様の意見を出した。
欧州委員会によれば、「安全性評価のために使われた方法は、ＧＭＯ・ＧＭ食品・ＧＭ飼料の評価に関するＥＵ科学運営委員会が用意した最近の指針とバイオテクノロジー由来食品に関するコーデックスの原則と指針にも沿うものである。
欧州委員会の共同研究センター（ＪＲＣ）は、ＧＭＯ試験所欧州ネットワークと協同、スウィートコーンのＢｔ改変事象を検出し、定量するための量的事象特定方法の性能を検査するための国際的に認められた指針に従って、完全な検証研究を行った。検証された方法は、ノルウェー国立獣医学研究所とフランスの国立農学研究所（ＩＮＲＡ）により開発された」。
それにもかかわらず、ＡＦＦＳＡは、安全性と食品価値のデータを得る実験はスィートコーンによってではなく、「穀粒」品種Ｂｔコーンで行われたもので、その日常的消費の影響は、ラットによる毒性／許容量の研究、家畜の許容量／栄養性の一層の研究によって評価されねばならないと、ＥＵ科学委員会の結論を未だに認めていない。
この事実は、欧州委員会が完全とする強化されたリスク評価手続にもかかわらず、安全性評価に関するコンセンサスを得ることが依然として難しいことを示している。ＧＭＯのリスクに関する科学的見解は、モラトリアム以前と同様、分裂したままである。従って、多くの消費者や環境保護論者のＧＭＯに対する不安も消えないし、高まりさえする。そうであるかぎり、モラトリアム解除にもかかわわらず、ヨーロッパのＧＭＯ市場は簡単には開かないだろう（これについては後に述べる）。
このような科学的見解の分裂と市民の大きな不安は、政策決定に大きく影響する。欧州委員会が承認の是非を決めるための意見を出す「食料チェーン及び動物保健に関する常設委員会」（各国専門家で構成される）は、結局結論を出せなかった。そこで、欧州委員会は、新たな承認手続規則に従って、閣僚理事会（ＥＵの決定機関）による決定を求めた。だが、欧州委員会の承認提案を討議した4月26日の農相理事会は、アイルランド、イタリア、オランダ、フィンランド、英国が賛成、デンマーク、ギリシャ、フランス、ルクセンブルグ、オーストリア、ポルトガルが反対、ベルギー、ドイツ、スペインが棄権と分裂、提案の承認も拒否も決められなかった。こうして、定められた期限内に理事会が決定できなかったときには欧州委員会が決定するという規則に従い、今回の決定となったわけである。もちろん、欧州委員会が承認しないという選択もあり得る。だが、現在の欧州委員会がそのような選択をするはずがないことは前述のとおりだ。
ＧＭＯのリスクに関する科学的見解の分裂と市民の不安が続くかぎり、今後の承認も、多くがこのような過程を辿ることになることが予想される。このことは、今後の承認が必ずしも円滑には進まないだろうことを予想させる。これは、対外的には、米国等との摩擦が必ずしも解消しないことを意味する。だが、問題はそれだけではない。本来は政策提案機関・執行機関である欧州委員会は、実際には「決定機関」としての役割も持ち、この役割が次第に重みを増してきた。それは、ＥＵにおける「民主主義」という基本的問題を提起してきた。今回の決定は、ＥＵにおける政策決定手続に関する基本的問題をめぐる論争を改めて燃え上がらせることにもなる。それは、ＧＭＯをめぐる問題の解決をもたらさないばかりか、ＥＵの根幹にかかわる新たな問題さえ生じさせかねないということだ。
食品市場はあるのか
バーン委員は、ＥＵが厳格な評価手続を経て承認したＧＭ食品は通常食品と同様に安全だと、繰り返し訴えてきた。欧州委員会は昨年12月、食品のリスクの受け止め方（パーセプション）をめぐる科学者・政策策定者と市民のギャップを縮めようと、「リスク・パーセプション：科学、公開論争、政策形成」と題する大規模な国際会議を開いた。だが、ギャップは縮まるどころか、かえって開いたかもしれない。
ヨーロッパ市民のＧＭ食品の受け止め方については、2001年12月に欧州委員会自身が最も包括的な調査を発表している。それによれば、ＥＵ市民の94.6％が選択の権利を望み、85.9％が食べる前に一層知りたいと言っているが、単純にＧＭ食品を望まないと言う市民も70.9％に達している。表示や情報の有無にかかわらず、大半の市民はＧＭ食品に拒絶反応を示しているわけだ。ＢＳＥなどと違い、ＧＭ食品に関しては、科学などと関係がない「畏れ」を抱いているように見える。牛は草食動物とされているが、肉もまったく食べないわけではない。牛に肉骨粉を与えることは、牛の本性を犯すものではない。だが、ＧＭ技術による遺伝子操作は、生命の本質への介入であり、知らず知らずの人為の誤りなどではなく、神の「冒涜」だという観念が背後にあるように見える。その上に、ＧＭ技術について知れば知るほど反対が増えたという情報さえある。ＧＭ食品への不安は、ますます高まる可能性がある。
モラトリアムが解除されても、こうした状況が急に変わるわけではない。モラトリアム以前、ＥＵは、除草剤耐性・害虫抵抗性の大豆・トウモロコシ・油料種子菜種からの9種のＧＭ食品を承認している。だが、これら食品は、ＥＵ市場でまったく流通してないといってよい。消費者のＧＭ食品への反発が強烈なために、流通企業も、食品産業もこれを扱おうとしなかった。一つの新規ＧＭ食品が承認されたからといって、この状況が急に変わると考えねばならない理由は何もない。
近い将来、ＥＵ新規則に従って「これはＧＭＯを含む」とか、「遺伝子組み換え（ＧＭＯの名称）で生産された」とラベルに書かれた商品がスーパーの店頭に現われることはないだろう。スイス最大の流通チェーンのMigrosは、「消費者が望まないのだから、我々はＧＭ食品を避ける」と言明する。カルフールは、「ＧＭＯと表示されて製品を店頭に出す業者が出ることは想像できるが、消費者が望まないのだから、ほとんどの業者はそんなことはしないと考える」と言う。イタリア農相は、その声明で「あらゆる世論調査によれば、消費者の大多数（70％）がＧＭ食品を拒否しており、この販売の利益は市場が判断することになろう」と語る。「地球の友ヨーロッパ」のＧＭ活動家・アドリアン・ベブは、「Ｂｔ11の市場がどこにあるのか、誰が買いに行くのか。スーパーに押しかけるなどということは、確かにない」と言う。
小売業界だけではない。フランスの完成食品企業協会（Adepate）は、「フランスのスウィートコーン製造者は専ら非ＧＭスウィートコーンの販売を続ける」と確認、さらに「（続いて栽培許可が検討される）Ｂｔ11スウィートコーンの栽培は、他のすべての品種と同様、ＥＵでは依然として禁止される」と言う。販売許可を受けたシンジェンタ社自身も、フランス「レゼコー」紙に対し、「スウィートコーン加工産業は、現状ではＧＭトウモロコシを販売しないと発表した」、Ｂｔ11トウモロコシの栽培許可も申請したが、「加工業者が望まないかぎり、ヨーロッパでＢｔ11スウィートコーンの種子を販売するつもりはない」と語る。
だが、モラトリアム解除がまったくインパクトを持たないと考えることもできない。モラトリアム解除自体の影響はないとしても、これをもたらしたＧＭＯのリスク評価手続やトレーサビリティー確立・表示制度の強化は、欧州委員会がＧＭＯ導入に向けての圧力を強める法的根拠を与える。新規則は閣僚理事会と欧州議会が承認したものであり、ＧＭＯ導入反対の法的根拠は弱まらざるを得ないだろう。先のイタリア農相も、欧州委員会がＧＭＯを許可する以上、市場の拒絶も消費者の反発がある期間だけと言う。これは、開発企業を勇気づけることにもなる。上記のシンジェンタ社は、我々の製品の安全性と無害性が認められた意義は大きい、家畜飼料に使われるトウモロコシ穀粒については、需要があるからＧＭ品種許可を申請すると言う。ＧＭ飼料で育てられた家畜の肉や卵や乳には、ＥＵ新規則も表示を義務付けていない。ヨーロッパバイテク産業協会は、他のＧＭＯの許可が進めば、消費者の反発も薄らぐと期待する。英国の2000の消費者に対するAgBio Forumの最近の調査では、回答者の71％が非ＧＭ製品を買うと答えているが、ＧＭ製品より高くても買うと答える人は56％に減る。価格を下げることができれば、消費者がＧＭ製品を購入するようになり、ＧＭ製品市場が開ける可能性もある。
今までに許可されたＧＭＯや許可が申請されているＧＭＯは、除草剤耐性・害虫抵抗性の形質をもつものがほとんで、形質の点では消費者にメリットはない。だが、生産コストの低減が価格面で消費者にメリットをもたらす可能性はある。従って、消費者やユーザーに魅力的な形質を備えた「次世代」ＧＭ作物の登場を待たなくても、ヨーロッパへのＧＭ作物栽培の本格導入が進むことも考えられる。とりわけ可能性が高いのは、シンジェンタ社が狙うような飼料用ＧＭ作物の導入だ。ＧＭ食品の流通はゼロとしても、ＧＭ家畜飼料はＥＵ市場でも大きなシェアを獲得してきた。2002年のＧＭ無し家畜飼料の比率は20％から25％にすぎないと推定されている。域内栽培はないから、ほとんどすべてが輸入品と見てよい。今後はＧＭ飼料も表示とトレーサビリティーが義務付けられるから、そのコストは高まる。しかし、非ＧＭ品がますます希少になり、価格も高くなれば、ＧＭ食品への需要も高まる可能性がある。
域内生産への誘因も高まる。シンジェンタ社は、ヨーロッパへのＧＭ作物栽培導入には長い時間がかかると認めながらも、フランス農業者がこれに頼らないのは間違いと言う。
だが、それは、慣行・有機農業のＧＭ汚染や生態系撹乱への人々の恐れを高める。各国は、慣行・有機農業との「共存」のための厳しい措置を求められている。それはＧＭ農業のコストを高める。それだけではない。地域レベルでＧＭＯ導入の「モラトリアム」を求める動きも強まっている。先の地方選挙で左翼が大幅に勢力を伸ばしたフランスでは、ＧＭフリーを宣言する州が続出している。さらに、政党にはモラトリアム解除の決定そのものに挑む動きもある。フランス緑の党は、100万人の署名が集まれば欧州委員会はＥＵの最高意志決定機関である欧州理事会（首脳会議）に問題の検討を求めねばならないという審議中のＥＵ憲法案の条項を援用、モラトリアム解除の決 定を再検討に持ち込む運動を開始した。社会党も、「ＡＦＦＳＡが決定しなかった以上、予防原則の名において、これら食料の輸入を受け入れてはならない」と言う。ＥＵの政策決定のメカニズム自体を問う動きも現われている。モラトリアム解除は、反ＧＭ運動を強めることにもなった。これらの動きの帰趨がＧＭＯの将来を大きく左右するだろう。
（「上」をここで区切り、「下」でこれらの動きを見ることとする）